La séparation comptable des activités ferroviaires

A la suite de son refus d’approuver les règles de séparation comptable de Fret SNCF le 22 avril 2015, l’Autorité avait demandé à l’opérateur SNCF, devenu SNCF Mobilités, de lui soumettre de nouvelles règles de séparation comptable prenant en compte la nouvelle organisation du groupe public ferroviaire du fait de la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 et les nouvelles obligations du code des transports pour l’activité de gestion d’installations de service. Après une première décision en décembre 2016 par laquelle l’Autorité avait refusé d’approuver les règles de séparation comptable soumises fin 2015, et suite à une consultation publique et une décision réglementaire supplétive, l’Autorité a finalement approuvé le 31 janvier 2019 les nouvelles règles de séparation comptable de SNCF Mobilités soumises en octobre 2018. Depuis, l’Autorité a reçu les comptes séparés 2018 et 2019 de SCNF Mobilités mais l’attestation de conformité de ces comptes, établie par un auditeur externe, présentent une non-conformité aux règles de séparation comptable en ce qui concerne les facturations internes relatives à la maintenance. Dans ce contexte, l’enjeu pour l’Autorité est désormais d’obtenir des comptes séparés totalement conformes à partir de l’exercice 2020.

Cette demande s’applique aux entités issues de SNCF Mobilités depuis le 1er janvier 2020 : SNCF Voyageurs et Fret SNCF.

 

Pourquoi une séparation comptable ?

Avant le secteur ferroviaire, d’autres secteurs économiques ont mis en œuvre le principe de comptes séparés. L’opérateur historique en situation de monopole exerçait des activités souvent diverses qui étaient par nature intégrées. Il a donc fallu dissocier les activités susceptibles d’être ouvertes à la concurrence de celles qui sont en monopole ou régulées, lesquelles reçoivent parfois des concours publics ou peuvent bénéficier des recettes tirées d’un monopole. Ce principe s’est imposé dans toute régulation sectorielle pour deux raisons principales :

Prévenir le risque de subventions croisées

Les fonds publics versés aux activités subventionnées ne peuvent bénéficier aux autres activités, en particulier concurrentielles. En l’absence de séparation juridique, les règles de séparation comptable sont alors le moyen permettant de délimiter les périmètres des activités, puis de tracer les flux financiers entre ces activités, pour mieux contrôler l’absence de telles subventions croisées.

Garantir l’absence de pratiques discriminatoires

Les coûts des opérateurs régulés, comme les gestionnaires d’installations de service, doivent être transparents afin de pouvoir justifier les tarifs et redevances. Ils ne sauraient, au travers de la tarification de prestations régulées, empêcher ou limiter l’accès de nouveaux entrants à des marchés régulés.

Les séparations comptables dans le secteur ferroviaire

La première séparation historiquement exigée est celle entre gestionnaire d’infrastructure et entreprise ferroviaire. Cette séparation se concrétise en pratique par l’existence d’une entité juridique spécifique, SNCF Réseau, responsable de la gestion des circulations et de l’infrastructure ferroviaire depuis le regroupement de RFF et de SNCF Infra en 2015.

Les autres séparations comptables imposées par le code des transports s’appliquent à SNCF Voyageurs et Fret SNCF, issues depuis le 1er janvier 2021 de l’opérateur historique SNCF Mobilités, qui gérait à la fois des activités en monopole sur le territoire national (SNCF Voyages par exemple) dont certaines bénéficient par ailleurs de concours publics (Intercités, Transilien et TER) et des activités en concurrence (Fret SNCF). Ces deux nouvelles entités restent cependant des opérateurs verticalement intégrés dominants et multi-activités. SNCF Voyageurs est une société présente à la fois sur les marchés du transport ferroviaire de voyageurs conventionné et librement organisé et sur ceux des centres de maintenance et des stations de combustible. Fret SNCF est une société présente sur le marché du transport ferroviaire de marchandises et sur celui des centres de maintenance.

Le contexte d’ouverture à la concurrence en cours rend encore plus importante une correcte séparation comptable de SNCF Voyageurs et Fret SNCF

Permettant de disposer d’une connaissance fine des actifs, passifs, produits et charges par activité séparée, la séparation comptable apparaît essentielle dans le cadre de l’ouverture à la concurrence du secteur du transport ferroviaire de voyageurs. En effet, la mise en œuvre de cette concurrence ne pourra se faire dans de bonnes conditions que si les entreprises ferroviaires nouvelles entrantes peuvent accéder aux installations de service dans des conditions équitables et non discriminatoires, en particulier s’agissant de l’accès aux centres de maintenance. La réussite de l’ouverture à la concurrence passe également par la possibilité pour les Régions, en tant qu’Autorités Organisatrices de Transport (AOT), de disposer des données nécessaires pour organiser la procédure de publicité et mise en concurrence et d’établir des critères objectifs d’attribution leur permettant ensuite de comparer des offres alternatives.

Le rôle de l’Autorité en matière de séparation comptable

L’Autorité doit valider les règles de séparation comptable. L’article L. 2133-4 du code des transports dispose en effet que « (l)’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières approuve, après avis de l’Autorité de la concurrence, les règles de la séparation comptable prévue aux articles L. 2122-4, L. 2123-1-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, les règles d’imputation, les périmètres comptables et les principes régissant les relations financières entre les activités comptablement séparées, qui sont proposés par les opérateurs. Elle veille à ce que ces règles, périmètres et principes ne permettent aucune discrimination, subvention croisée ou distorsion de concurrence. Les modifications de ces règles, périmètres et principes sont approuvées dans les mêmes conditions. »
Une fois les règles approuvées, l’Autorité contrôle leur correcte application pour l’élaboration des comptes séparés: « Aux fins de vérification et de contrôle de l’effectivité de la séparation comptable prévue aux mêmes articles L. 2122-4, L. 2123-1-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières peut recueillir, auprès des entreprises qui exercent des activités de gestion de l’infrastructure ferroviaire, de gestion d’infrastructures de service ou d’entreprise ferroviaire, toutes les informations comptables qu’elle estime nécessaires […] ».

Les décisions de l’Autorité relatives à la séparation comptable (mise à jour : juin 2021)

Depuis sa création en 2010, l’Autorité a rendu plusieurs décisions après avoir été saisie par la SNCF des règles de séparation comptable de :

A la suite de son refus d’approuver les règles de séparation comptable de Fret SNCF le 22 avril 2015, l’Autorité a demandé à l’opérateur, devenu SNCF Mobilités, de lui soumettre de nouvelles règles de séparation comptable prenant en compte la nouvelle organisation du groupe public ferroviaire du fait de la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 ainsi que des nouvelles obligations du code des transports pour l’activité de gestion d’installations de service.

La loi ne précisant pas les modalités de séparation comptable, et l’Autorité se heurtant à des difficultés récurrentes dans l’analyse des règles de séparation comptable soumises par les opérateurs, l’Autorité a mené une consultation publique auprès des acteurs du secteur puis publié ses lignes directrices dans une décision du 15 octobre 2015 (Lire la décision).

Fin 2015, l’Autorité a été saisie par SNCF Mobilités de ses règles de séparation comptable. En décembre 2016, et après de nombreux échanges, l’Autorité a décidé de ne pas approuver ces règles de séparation comptable (Lire la décision).

Afin que les opérateurs concernés soient en mesure de saisir l’Autorité de règles de séparation comptable satisfaisantes, le régulateur a jugé nécessaire, dans l’intérêt du secteur, de préciser le cadre juridique applicable aux obligations en matière de séparation comptable (périmètres de chacune des activités comptablement séparées, règles d’imputation qui leur sont appliquées et principes déterminant les relations financières entre ces activités). Après avoir mené une consultation publique (lire la synthèse des contributions), l’Autorité a utilisé sa compétence en matière de pouvoir règlementaire supplétif et adopté une décision qui a fait l’objet d’une homologation en décembre 2017, par la ministre chargée des Transports, Elisabeth Borne. Cette décision s’applique désormais à toutes les entreprises ferroviaires. Lire la décision sur les règles de séparation comptable, homologuée le 4 décembre 2017 (Journal officiel du 10 décembre 2017).

Suite à cette décision, l’EPIC SNCF Mobilités a saisi l’Autorité le 26 octobre 2018 de nouvelles règles de séparation comptable pour approbation.

Le document de séparation comptable soumis par l’EPIC SNCF Mobilités à l’Autorité énonce les principes généraux appliqués pour établir les comptes séparés et permet des avancées notables sur des sujets cruciaux.

En ce qui concerne les différentes activités séparées (périmètres de séparation comptable), SNCF Mobilités s’engage à distinguer l’activité de gestion des centres d’entretien, alors que ceux-ci étaient jusqu’à présent pour partie inclus dans les activités de transport de voyageurs conventionnées. Cela aura pour conséquence de permettre un meilleur contrôle par le régulateur des tarifs de ces installations, établis conformément au principe de lien avec les coûts.

Pour la production des comptes de chacune de ces activités, les règles de l’EPIC SNCF Mobilités prévoient une directisation des charges et produits mais aussi des actifs et des passifs autant que possible. Ce principe permet de réduire les transactions entre activités, et de simplifier et d’améliorer la lisibilité des comptes séparés et le suivi des différents flux.

En ce qui concerne les refacturations entre activités comptablement séparées liées à la réalisation de prestations régulées, SNCF Mobilités s’engage à retenir le tarif approuvé par l’Autorité. Ce principe assure une tarification identique pour une entreprise ferroviaire tierce et une activité séparée de SNCF Mobilités pour l’utilisation des gares de voyageurs ou la réalisation d’une prestation de maintenance par exemple.

C’est sur la base de ces avancées que l’Autorité a choisi de valider le 31 janvier 2019 les règles de séparation comptable soumises par l’EPIC SNCF Mobilités (Lire la décision).

Fin juin 2019, SNCF Mobilités a transmis à l’Autorité des comptes séparés établis pour l’exercice 2018. Toutefois, ces comptes séparés ne faisaient pas l’objet d’une attestation de conformité établie par un auditeur externe, comme prévu par sa décision n°2017-101 du 27 septembre 2017. Suite à une mise en demeure de l’Autorité, SNCF Mobilités a mené des travaux approfondis afin de traiter au maximum les raisons qui avaient empêché la production d’une telle attestation dans les délais et a adressé à l’Autorité, fin décembre 2019, de nouveaux comptes séparés pour l’exercice 2018, accompagnés d’une attestation de conformité, ce qui a permis à l’Autorité de clôturer cette procédure en manquement.

Si la transmission de ces nouveaux comptes séparés pour 2018 et la garantie apportée par l’attestation émise par un tiers indépendant constituent une nouvelle avancée pour l’Autorité, celle-ci a toutefois relevé que les auditeurs faisaient état dans leur attestation de points de non-conformité en particulier en ce qui concernait les refacturations internes des prestations régulées effectuées dans les centres de maintenance.

En 2020, les comptes séparés de SNCF Mobilités pour l’exercice 2019 ont pu être transmis dans les délais à l’Autorité et accompagnés d’une attestation de conformité établie par un auditeur externe. Cette attestation montre toutefois que les facturations internes relatives à la maintenance restent non conformes aux règles de séparation comptable de SNCF Mobilités. Par ailleurs, malgré les travaux engagés par SNCF Mobilités depuis plusieurs exercices pour remettre à plat l’ensemble des refacturations internes et améliorer les unités d’œuvre utilisées, du fait de la complexité des flux internes entre les différentes activités au sein de SNCF Mobilités et de l’inadaptation des systèmes d’information et de reporting aux besoins de la séparation comptable, certaines prestations internes sont refacturées sur la base d’unités d’œuvre certes homogènes pour toutes les activités mais qui ne paraissent pas toujours les plus pertinentes pour refléter la réalité économique de ces prestations et ainsi  prévenir le risque de discrimination entre activités.

Dans ce contexte, l’Autorité a demandé que, pour les prochains exercices et ce dès l’exercice 2020, les refacturations internes liées à la maintenance soient traitées, de manière à se conformer aux règles de séparation comptable. L’Autorité a également demandé de poursuivre le travail engagé en ce qui concerne les autres facturations internes et les unités d’œuvre utilisées, de manière à garantir l’absence de discrimination entre les différentes activités comptablement séparées. Ces demandes s’appliquent aux entités créées au 1er janvier 2020 et qui viennent remplacer SNCF Mobilités et dont les règles de séparation comptable ont fait l’objet d’une décision d’approbation le 27 mai 2021, après avis de l’Autorité de la concurrence rendu le 10 mai 2021.